Pénurie de logements en raison de bases de planification insuffisantes

« Les zones à bâtir doivent être définies de manière à répondre aux besoins prévisibles pour 15 ans. » Telle est la mission que la loi sur l’aménagement du territoire confie aux cantons. Ils doivent planifier suffisamment de zones à bâtir afin que, notamment, suffisamment de logements soient disponibles. Pour cette planification à long terme, les cantons s’appuient généralement sur les projections démographiques de l’Office fédéral de la statistique (OFS), en particulier sur le scénario de référence moyen. L’OFS actualise ses projections tous les cinq ans.

La première prévision de l’OFS, datant de 2002, sous-estimait la population cinq ans plus tard de près de 1 % en moyenne sur l’ensemble des cantons. Dix ans plus tard, l’écart entre la prévision et la réalité atteignait déjà presque 6 %. À chaque mise à jour, les projections se sont améliorées : l’écart entre la prévision et la population réelle est devenu de plus en plus faible. Durant les cinq premières années, l’écart est aujourd’hui généralement insignifiant, mais chaque année supplémentaire augmente l’erreur de prévision. Après 5 ans, les projections sous-estiment désormais la population réelle de 0,2 % (moyenne de toutes les prévisions et cantons), après 10 ans de 4,1 % et après 15 ans de 8,8 %. Cette erreur de 4,1 % après 10 ans correspond à 13 000 personnes par canton. Chaque année supplémentaire ajoute encore 2 000 personnes d’erreur par canton.

En observant la carte de la Suisse, on constate que cinq ans après les projections (moyenne de toutes les prévisions disponibles), l’écart par rapport à la population réelle ne dépasse plus ± 2 % dans aucun canton.

Dix ans après la prévision, la situation change. Seuls Obwald et Appenzell Rhodes-Intérieures ont vu leur croissance démographique surestimée. Dans la majorité des cantons, elle a été sous-estimée de 3 % à 5 %.

Quinze ans plus tard, la carte apparaît nettement teintée de rouge et d’orange. Dans les cantons de Vaud, Schaffhouse, Glaris, Thurgovie, Bâle-Ville, Argovie, Fribourg et Zurich, la population a été sous-estimée d’environ 10 %. Dans la plupart des autres cantons, le déficit se situe entre 5 % et 9 %.

La population est souvent sous-estimée sur de longues périodes de 10 à 15 ans. Si les cantons zonent trop peu de terrains constructibles sur cette base, trop peu de logements sont construits. Aujourd’hui, en moyenne, 2,2 personnes occupent un logement. Supposons que cette valeur reste stable à l’avenir.

Cinq ans après la prévision, le besoin est sous-estimé de seulement 10 000 logements. Dix ans plus tard, la demande dépasse déjà les attentes de 150 000 logements, et quinze ans plus tard de 340 000 logements. À titre de comparaison : le nombre de logements vacants est actuellement de 50 000, soit 1 %.

Si les cantons renoncent à des mises à jour régulières, une aggravation du marché du logement menace dans tous les cantons durant les prochaines années. La prévision la plus récente de l’OFS date de 2025.

Si les erreurs de prévision passées persistent, il est possible d’estimer le nombre de logements manquants par canton en 2030, 2035 et 2040 (soit dans 5, 10 et 15 ans).

En Argovie, le besoin en logements sera sous-estimé de 20 000 unités en 2035 — tout comme à Berne et au Valais. Dans le canton de Zurich, 40 000 logements supplémentaires manqueront en 2035, et même 120 000 en 2040.

Le graphique montre que la croissance démographique sous-estimée réduit le taux de logements vacants. Cinq ans après l’établissement de la prévision, le coefficient est de 0,08 %. Mais comme l’erreur de prévision n’est alors que de 0,22 % (voir premier graphique), le taux de vacance diminue d’un négligeable 0,2 % × 0,08 % = 0,016 point de pourcentage.

La situation est différente dix ans plus tard : le coefficient est certes plus faible (0,04 %), mais l’erreur de prévision est nettement plus élevée (4,1 %). Le taux de vacance diminue alors de 0,16 point de pourcentage, ce qui constitue un effet notable étant donné que le taux de vacance en Suisse est actuellement de 1,00 %.

Ces analyses montrent que l’erreur de prévision n’a pratiquement aucun impact sur le marché du logement durant les cinq premières années. Mais 10 à 15 ans plus tard, ses effets négatifs deviennent clairement perceptibles.

La pénurie de logements actuelle est en partie le résultat d’une planification insuffisante. Aucune prévision au monde ne peut prédire avec précision l’évolution démographique sur 15 ans. Il est inhérent aux prévisions que leurs erreurs augmentent avec chaque année supplémentaire.

La bonne mesure consiste donc à ne pas réviser les zones à bâtir seulement tous les 15 ans, mais déjà tous les cinq ans. Sur ces périodes, les prévisions sont relativement fiables et les effets des erreurs limités. Cela devrait inciter les cantons à actualiser plus souvent leurs zones à bâtir et, si nécessaire, à créer de nouvelles zones ou à permettre une plus grande densification dans leurs plans directeurs.

Ils devraient ainsi être en mesure d’éviter, à l’avenir, une pénurie de logements comme celle que nous connaissons aujourd’hui. Car pour le marché libre comme pour l’intervention de l’État, il est très difficile de fournir suffisamment de logements lorsque les conditions-cadres — comme la planification des zones à bâtir — sont insuffisantes.