Quand les augmentations des droits à bâtir sont particulièrement efficaces

Le prix d’un terrain destiné à la construction d’immeubles d’habitation est essentiellement déterminé de la manière suivante : un maître d’ouvrage estime les revenus locatifs qu’il pourra percevoir, puis en déduit les coûts de construction ainsi que le rendement qu’il souhaite obtenir. La différence correspond au prix maximal qu’il est prêt à payer pour le terrain.

Au cours des dernières années, les prix des terrains à bâtir ont fortement augmenté. Entre 2008 et 2026, ils ont au moins doublé dans la plupart des cantons et, dans certaines régions, ont même été multipliés par cinq. Plusieurs facteurs expliquent cette évolution : la croissance démographique, la longue période de taux d’intérêt historiquement bas, la révision de la loi sur l’aménagement du territoire visant à limiter le mitage du territoire et, surtout, le droit du bail en vigueur, qui protège les rapports locatifs existants.

Une fois qu’un logement est construit et loué, les loyers ne peuvent être adaptés au niveau du marché que dans une mesure limitée. Dans ces conditions, il est souvent plus avantageux pour les propriétaires de conserver un terrain à bâtir non construit et d’attendre une nouvelle hausse de sa valeur. Selon une étude des Banques Raiffeisen, les terrains à bâtir non construits et conservés en réserve ont généré, au cours des vingt-cinq dernières années, un rendement annuel moyen de 8.1%. À l’inverse, un terrain bâti avec un immeuble d’habitation n’a procuré, paradoxalement, qu’un rendement annuel moyen de 6.6%.

Toutefois, la hausse des prix des terrains n’a pas principalement profité aux nouveaux classements en zone à bâtir, c’est-à-dire aux terrains autorisés pour la première fois à accueillir des constructions, mais aux augmentations des droits à bâtir. Il s’agit de parcelles déjà constructibles ou déjà bâties dont le potentiel de développement est accru par une modification de la réglementation en matière de construction et de zonage. Cette extension peut notamment résulter d’une augmentation de la hauteur maximale des bâtiments, du nombre d’étages autorisés, de la surface constructible ou encore de l’indice d’utilisation du sol.

En moyenne, une augmentation des droits à bâtir accroît la valeur d’un mètre carré de terrain de 832 francs. À titre de comparaison, un nouveau classement en zone à bâtir augmente cette valeur de 742 francs par mètre carré en moyenne. Un changement d’affectation de zone – par exemple le passage d’une zone de bureaux à une zone d’habitation – ne génère en revanche qu’une plus-value moyenne de 410 francs par mètre carré.

Cette différence s’explique principalement par la localisation des terrains. Les parcelles bénéficiant d’une augmentation des droits à bâtir se situent souvent dans des villes ou des agglomérations bien desservies par les transports et caractérisées par une forte demande de logements. À l’inverse, les terrains nouvellement classés en zone à bâtir sont fréquemment situés dans des régions rurales, moins bien équipées en infrastructures et, de ce fait, moins attractives.

Le potentiel de création de surfaces de logement supplémentaires par la surélévation des bâtiments demeure considérable. Les données les plus détaillées sont disponibles pour le canton de Zurich qui, en tant que canton le plus peuplé et l’un des principaux pôles économiques de Suisse, constitue un exemple particulièrement représentatif.

En moyenne, seules 57 % des surfaces de plancher autorisées dans les zones d’habitation zurichoises ont été effectivement réalisées. Autrement dit, même sans augmentation de la surface de plancher maximale autorisée ou de l’indice d’utilisation du sol, un important potentiel de densification subsiste.

Ce constat est d’autant plus surprenant que le canton de Zurich se caractérise par des loyers élevés, une pénurie de logements et une excellente desserte de nombreuses communes vers les principaux pôles d’emploi. À elle seule, la ville de Zurich compte environ onze kilomètres carrés de surfaces de plancher destinées au logement qui sont déjà autorisées mais n’ont pas encore été réalisées. Sachant qu’un logement y présente une surface moyenne d’environ 80 mètres carrés, ce potentiel permettrait théoriquement la création de quelque 140 000 logements supplémentaires.

En pratique, toutefois, ce potentiel ne sera vraisemblablement jamais exploité dans son intégralité. Bien que les contraintes techniques, statiques ou juridiques ne s’opposent généralement pas à une surélévation – puisque les surfaces de plancher supplémentaires sont déjà autorisées par le droit en vigueur –, de nombreux propriétaires ne souhaitent pas agrandir leurs immeubles. À cela s’ajoutent les oppositions des voisins ou des locataires en place, ainsi que les exigences administratives, qui peuvent retarder les projets de construction ou en accroître le coût. C’est pourquoi, dans les communes et les quartiers où la demande de logements est particulièrement forte, il convient également d’examiner l’opportunité d’augmenter les surfaces de plancher autorisées.

Le fait que les augmentations des droits à bâtir puissent contribuer à détendre le marché du logement est confirmé par une étude de l’ETH Zurich fondée sur des données du canton de Zurich. Lorsqu’une parcelle bénéficie d’une augmentation des droits à bâtir, la surface de logement qui y est réalisée augmente en moyenne de 9 % et le nombre de logements de 8 % au cours des dix années qui suivent, par rapport à des parcelles comparables n’ayant pas fait l’objet d’une telle mesure.

Pour la moitié des parcelles étudiées, l’indice d’utilisation du sol n’a été relevé que de 30 % au maximum. Concrètement, cela signifie par exemple qu’un bâtiment de trois étages peut être surélevé d’un étage supplémentaire.

L’étude montre également que l’effet des augmentations des droits à bâtir dépend fortement des conditions locales. Les augmentations importantes, pour lesquelles l’indice d’utilisation du sol progresse de plus de 30 %, produisent des effets nettement plus marqués. Dans ces cas, la surface de logement augmente d’environ 12 %, soit près de deux fois plus que lors d’augmentations plus modestes. Dans les secteurs où les loyers sont initialement élevés, la surface de logement progresse même d’environ 24 %.

Les effets les plus importants sont toutefois observés dans les zones contraignantes, c’est-à-dire dans les secteurs où l’indice d’utilisation du sol autorisé est déjà entièrement exploité, ce qui traduit une forte demande de logements. Lorsqu’une augmentation des droits à bâtir y est accordée, la surface de logement augmente en moyenne d’environ 30 %.

Les augmentations des droits à bâtir produisent donc leurs effets les plus importants dans les secteurs centraux bénéficiant d’infrastructures de qualité et d’une excellente desserte par les transports. C’est dans ces zones que la demande de logements est la plus forte.

La logique économique qui sous-tend ce phénomène est simple : les emplacements centraux et bien desservis permettent de pratiquer des loyers plus élevés. Lorsque la réglementation autorise la construction d’un plus grand nombre de logements, les revenus locatifs potentiels augmentent. Cette hausse des recettes accroît la valeur du terrain et génère une plus-value d’aménagement plus importante.

Les logements créés grâce à des surélévations ou à de nouvelles constructions sont souvent de qualité élevée et, par conséquent, relativement onéreux. Ils sont généralement occupés par des ménages disposant de revenus plus élevés. Les logements que ces ménages quittent deviennent alors disponibles et sont, en règle générale, plus abordables. Ils sont à leur tour occupés par des ménages aux revenus intermédiaires, qui libèrent ensuite leurs propres logements. Ces chaînes de déménagement se poursuivent sur plusieurs niveaux et contribuent, à terme, à améliorer également l’accès des ménages à plus faibles revenus à des logements financièrement abordables.