«La sostenibilità diventerà più importante»

Nell’intervista, il giudice del Tribunale amministrativo federale Marc Steiner parla dell’attuazione del diritto in materia di aggiudicazione e dell’importanza dello sviluppo sostenibile per il settore edile e la piazza industriale svizzera, esprimendo la sua opinione personale.

Nel 2021 è entrata in vigore la revisione del diritto sugli appalti pubblici LAPub. Lei si era battuto molto per la revisione e il cambio di paradigma, con il passaggio dalla concorrenza basata sui prezzi a quella basata sulla qualità e sostenibilità. Quanto è soddisfatto finora dell’attuazione?

Innanzitutto vorrei dire che mi ha molto rallegrato la compattezza con cui la lobby dell’edilizia si è impegnata per il cambio di paradigma. Per quanto riguarda l’attuazione, Cristina Schaffner, direttrice di CostruzioneSvizzera, ha parlato di un freno a mano tirato. Dopo la riforma del diritto in materia di aggiudicazione, non si tratta comunque più di una questione giuridica ma della mentalità dei responsabili. Deve cambiare Il modo di pensare, e questo non si può fare dall’oggi al domani.

Nota comunque un cambiamento nella cultura dell’aggiudicazione?

Oltre agli organi aggiudicanti, che continuano a dare una notevole importanza al prezzo, ci sono anche committenti pubblici che attribuiscono maggiore importanza alla qualità rispetto a prima e integrano nei loro bandi di concorso temi legati alla sostenibilità come l’economia circolare.

Ci sono modifiche da apportare?

La prima c’è stata il 1° gennaio 2025: l’articolo 30 del diritto federale in materia di appalti pubblici stabilisce ora che, a condizione che il progetto di acquisto sia idoneo, devono essere definite di norma specifiche tecniche ecologiche. Si tratta di una novità importante. Finora il criterio della sostenibilità non era obbligatorio. Il cambio nella cultura dell’aggiudicazione era volontario. Ora dovrebbero essere emanate in aggiunta a tutti i livelli federali, e in particolare a livello della Confederazione, istruzioni specifiche relative ai prodotti. A questo riguardo è richiesta soprattutto la leadership degli organi strategici affiliati all’Ufficio federale delle costruzioni e della logistica (KBOB e Conferenza degli acquisti della Confederazione CA). La Confederazione prevede comunque alcune direttive e diversi Cantoni e città hanno inserito anch’essi disposizioni vincolanti nelle loro leggi di applicazione, nei loro regolamenti o nelle loro direttive.

Quali Cantoni possono essere considerati modelli in riferimento al diritto in materia di appalti pubblici?

Alcuni Cantoni, come quello di Berna, sostengono i comuni in relazione al criterio di aggiudicazione «sostenibilità» poiché si tratta di un termine non chiaramente definito. Il Cantone di Basilea Città si spinge molto in là per quanto riguarda la relativizzazione della volontarietà nella legge di applicazione, ma anche il Cantone di Zurigo rivela obiettivi ambiziosi. Il Cantone di Berna ha redatto una guida su come tenere conto della sostenibilità nelle gare d’appalto. Sono molto curioso di vedere se, soprattutto a Basilea, ciò si ripercuoterà nella pratica anche sulla ponderazione dei prezzi come auspicato dal legislatore con la riforma.

Il criterio di aggiudicazione della sostenibilità è un’opportunità per le imprese di costruzione innovative. Esistono direttive vincolanti per gli organi aggiudicanti su come interpretare il concetto di sostenibilità?

No, per questo gli organi aggiudicanti devono definire con precisione cosa intendono per sostenibilità. Riguarda solo fattori ecologici o anche sociali? A queste domande occorre fornire risposte chiare. Anche su quali dovrebbero essere i fattori chiave. Del resto la trasparenza dei requisiti è un obiettivo del diritto in materia di appalti pubblici.

Secondo il monitoraggio delle aggiudicazioni del Giornale Svizzero degli Impresari-Costruttori dell’estate 2024, nell’anno passato la quota di gare d’appalto che menzionano criteri di sostenibilità è rimasta costante al 7,2%, ciò che corrisponde a un aumento del 12,9% rispetto allo stesso periodo di confronto dell’anno precedente. Come giudica questo dato?
Innanzitutto desidero complimentarmi vivamente con CostruzioneSvizzera per la creazione del monitoraggio delle aggiudicazioni. È una cosa molto utile. Le cifre mostrano che i servizi d’acquisto pubblici sono meno orientati alla sostenibilità di quanto il legislatore si aspettasse. Ma il monitoraggio delle aggiudicazioni evidenzia anche che con i dati corretti il livello di ambizione dei committenti può diventare un argomento. C’è del potenziale. Parola chiave: benchmarking. Se lo facciamo nel modo giusto, possiamo liberare il settore degli appalti pubblici dalla sua immagine attuale, ossia di argomento per soli tecnocrati.

Le imprese di costruzione ottengono consulenze adeguate da questo punto di vista quando si occupano di processi, procedure e materiali da costruzione più sostenibili?

Assolutamente. È fuori dubbio che la sostenibilità diventerà un importante criterio di aggiudicazione, rimane solo da vedere a quale velocità avverrà la trasformazione. Per questo è importante che il settore pubblico crei incentivi per modelli di business sostenibili. In questo modo l’edilizia rimarrà competitiva.

Le città sono più sensibili agli acquisti sostenibili rispetto ai comuni più piccoli?

Non necessariamente, ma hanno in ogni caso strutture più professionali. Questo ci pone di fronte a grandi sfide nella riforma delle aggiudicazioni. Le città hanno grandi organizzazioni di approvvigionamento con specialisti che conoscono molto bene l’argomento e i mercati rilevanti. Per i piccoli comuni la riforma del diritto in materia di assegnazione assume una rilevanza maggiore, perché non dispongono di un’organizzazione di approvvigionamento corrispondente con strategie per i gruppi merceologici. Occorre convincere i Cantoni a sostenere maggiormente i comuni nelle questioni relative all’aggiudicazione. Come già detto, alcuni Cantoni lo stanno già facendo. La revisione della legge sugli appalti pubblici non riguarda solo la sostenibilità, ma anche la qualità e l’innovazione. Se i comuni non dispongono di una conoscenza del mercato, non possono sfruttare queste opportunità. Per questo motivo dovremmo parlare in modo completamente diverso del raggruppamento dei committenti e della cooperazione di come abbiamo fatto finora.

In Finlandia, ad esempio, l’associazione delle città e dei comuni ha creato un servizio centrale di acquisto che funziona in modo simile al nostro Ufficio federale delle costruzioni e della logistica (alla fine, questo servizio d’acquisto e l’UFCL finlandese sono stati fusi). Vi sarebbe però anche la possibilità che i distretti o i cantoni mettano a disposizione dei comuni contratti quadro tali da trasformare un complesso acquisto comunale in un’ordinazione di prestazioni relativamente semplice. Un’altra possibilità sarebbe che i comuni, soprattutto quelli più piccoli, si unissero in consorzi per affrontare insieme gli acquisti e mettessero su un’organizzazione comune per gli acquisti. Oltre a molti altri effetti positivi, questa sarebbe anche un’opportunità per l’edilizia, perché, grazie alla maggiore professionalità da parte dei committenti, nelle gare d’appalto verrebbe richiesta sempre più sostenibilità, qualità e innovazione. Anche gli uffici dello stato civile sono organizzati a livello regionale, come pure le aziende forestali.

Il nuovo diritto sugli appalti pubblici rende impegnativo il compito di coloro che indicono una gara d’appalto. Rischiano di inciampare in un campo minato legale?

Devo essere molto sincero: sì, sta diventando più complicato. È necessario più impegno e know-how quando la qualità e sostenibilità assumono maggiore importanza. Ma questo non equivale a insidie legali. La nuova legge intende proprio eliminarle. Nei servizi giuridici alcuni giuristi forniscono ancora consigli di tipo conservativo, perché non hanno la certezza che anche le decisioni dei tribunali saranno poi in linea con la nuova legge. Per questo tengo sempre più spesso conferenze che non si limitano a illustrare il nuovo diritto, ma che affrontano in modo molto specifico le decisioni sul tema da parte dei tribunali. E questo con il seguente messaggio: i committenti possono senz’altro essere un po’ più coraggiosi di prima, senza correre per questo rischi giuridici.

La plausibilità dell’offerta sarebbe una verifica importante per filtrare le offerte allettanti non realistiche o per individuare eventuali intese. Il criterio è indiscusso e neanche la COMCO lo contesta. Ciononostante non viene applicata dai committenti pubblici e neppure l’affidabilità del prezzo. Con la sua lettera alla DCPA, la COMCO ha inviato segnali sbagliati?

In qualità di giudice del Tribunale amministrativo federale non posso esprimermi sul tema vero e proprio della legittimità dei criteri controversi. Osservo tuttavia che, a mio avviso, nell’introduzione della sua lettera il Segretariato della COMCO non ha sottolineato a sufficienza il cambiamento di paradigma. Mi sarei aspettato un riferimento agli obiettivi di sostenibilità, all’offerta più vantaggiosa e soprattutto all’obbligo di chiedere chiarimenti in caso di prezzi insolitamente bassi. La mancanza di queste affermazioni è probabilmente dovuta all’impostazione della COMCO in linea con il diritto in materia di cartelli, secondo cui in ogni mercato è il prezzo a essere il parametro concorrenziale più importante. Nel caso Estée Lauder contro COMCO, il Tribunale amministrativo federale ha tuttavia stabilito che questo non è vero.

Dal 1° gennaio 2025 è in vigore il nuovo art. 30 LAPub che rafforza l’economia circolare. Per far sì che il potenziale della nuova legge venga sfruttato appieno, è necessaria un’attuazione sistematica da parte della Confederazione. L’art. 30 non prevede più alcuna disposizione «flessibile». In compenso nella Legge sugli appalti pubblici LAPub e nel CIAP si trovano ancora molte formulazioni «flessibili». Ciò comporterà ritardi nell’attuazione?

Nella LAPub è necessario un impegno molto più forte a favore dell’economia circolare. Ciò che è risolto bene sono le specifiche tecniche in materia di ecologia ai sensi dell’art. 30 LAPub, mentre ciò che manca è la consapevolezza che per l’economia circolare sono necessari contratti più lunghi. Mi sembrerebbe una buona idea se l’ordinanza relativa alla legge sugli appalti pubblici venisse integrata (quasi nel senso di una disposizione esecutiva dell’art. 15 cpv. 4 LAPub) in modo che soprattutto l’economia circolare sia un argomento valido per superare la durata del contratto standard.

Da parte dei fornitori di materiali da costruzione riciclati come il calcestruzzo di recupero si sente spesso dire che la domanda di questi prodotti è insufficiente, soprattutto da parte del settore pubblico. Chi è di ostacolo?

Non riesco a spiegarmi questa situazione che è da attribuire ai responsabili del settore pubblico. Il loro comportamento attuale rappresenta uno svantaggio per la piazza industriale svizzera, perché in questo modo i fornitori locali non vengono premiati per il loro impegno a favore dell’ambiente. Se la Confederazione (USTRA, FFS, ecc.) avesse ordinato più acciaio sostenibile con percentuale riciclata, suppongo che Stahl Gerlafingen non avrebbe i problemi che ha attualmente, perché l’azienda ha nel suo assortimento acciaio riciclato in maniera esemplare. Ma dobbiamo anche spiegare queste connessioni a un pubblico più ampio. Non è ammissibile che questi argomenti vengano discussi a porte chiuse.

Cosa possiamo fare per allentare il freno a mano?

Il già citato monitoraggio delle aggiudicazioni è un valido strumento, perché rivela in modo trasparente chi sta facendo passi avanti e chi no. I committenti pubblici devono adottare una strategia di acquisto. Penso alla Confederazione stessa, ai dipartimenti – il DDPS è esemplare in questo senso – a tutti i servizi centrali d’acquisto, quindi all’UFCL, all’USTRA e ad armasuisse. In questo modo è possibile confrontarli e affrontare il tema dei diversi livelli di ambizione e delle diverse priorità che vengono fissate. E se poi nell’attuazione non avviene quanto previsto nella strategia, anche le associazioni economiche possono affrontare la questione con citazioni incisive tratte dalla strategia. Una strategia di acquisto deve essere consultabile pubblicamente. Anche i comuni devono essere motivati a elaborare una strategia di acquisto o delle direttive corrispondenti. Si tratta di una leva importante. Un’importante leva per l’attuazione è anche il dialogo settoriale. Uno dei motivi del successo della riforma del diritto degli appalti pubblici è stata l’arroganza dei potenti committenti nei confronti degli offerenti e delle loro associazioni. La riforma del diritto degli appalti pubblici è una vera opportunità per affermare uno spirito nuovo. La chiave è la parità. I committenti e il settore devono andarsi incontro con idee su come potrebbe essere il futuro. In questo modo è possibile creare un sistema di incentivi nuovo e più utile per gli offerenti.

Qual è la posizione della Svizzera con il suo diritto sugli appalti pubblici nel confronto internazionale?

Mi affascina il modo austriaco di affrontare l’argomento. Gli austriaci hanno centralizzato i loro acquisti in una maniera che per noi rimane un sogno. Gli stati federali e i comuni richiedono ormai all’equivalente austriaco dell’Ufficio federale delle costruzioni e della logistica – la Bundesbeschaffung GmbH – più prestazioni rispetto ai ministeri federali. Non dobbiamo farlo in modo uguale, ma una maggiore cooperazione sarebbe assolutamente auspicabile, soprattutto a livello comunale. Il secondo elemento che colpisce del modello austriaco sono le istruzioni specifiche sui prodotti a livello federale, che valgono per tutti i ministeri. In questo modo la sostenibilità è diventata vincolante a livello federale nell’ambito di applicazione di queste direttive. Una cosa è evidente: se per le aziende private Milton Friedman ha coniato la massima «The business of business is business.», nello Stato costituzionale per il settore pubblico vale: «The purpose of purpose is purpose».